觀其市縣債務真的無人救助？

承山爾

導語：山東省的債務管理辦法具有借鑒意義，這樣一來，市縣政府的舉債融資機制得到了真正有效規(guī)范，政府債務“只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借”的要求，因為融資平臺關閉，才能夠真正得以落實。


12月19日，山東省政府官方網(wǎng)站公布了政府債務管理意見，明確提出省政府對市縣級政府債務實行不救助原則。這是國務院頒發(fā)43號文件后，地方政府頒布的第一個債務管理辦法。

這份名為《山東省人民政府關于貫徹國發(fā)〔2014〕43號文件加強政府性債務管理的實施意見》，將“剝離融資平臺公司政府融資職能”單獨列出，明確“融資平臺公司不再履行政府融資職能。除國家政策允許的在建項目后續(xù)融資外，融資平臺公司不得新增政府債務”。

山東省的《實施意見》，不僅呼應了國務院43號文件，明確不給下級政府實行債務救助，同時進一步規(guī)范了融資渠道，避免融資平臺增加政府或有債務。

政府性債務不同于政府債務，政府債務是指政府必須償還的債務，而政府性債務不僅包括政府債務，也包括政府擔保的或有債務。由于政府融資平臺近年來瘋狂擴張，大量商業(yè)性項目融資以政府擔保方式獲得，在經(jīng)濟周期到來后，這些商業(yè)性債務很可能成為政府不得不償還的債務，進而加劇地方債務風險。

對于還在觀望的各地政府而言，山東省做法無疑施加了壓力，隨后各地要出臺的債務管理辦法，可能都會借鑒山東省做法，剝離融資平臺公司的政府融資功能。如果不剝離融資平臺功能，市縣政府還可能會繼續(xù)鉆空子，走偏路。在危機真正發(fā)生前，人們往往具有僥幸心理，而受政績和個人利益驅(qū)動，地方政府官員難免會鋌而走險。

山東省的債務管理辦法具有借鑒意義，這樣一來，市縣政府的舉債融資機制得到了真正有效規(guī)范，政府債務“只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借”的要求，因為融資平臺關閉，才能夠真正得以落實。

第一份地方債務管理意見的實施，帶來兩大積極變化。

其一，提高債務管理的剛性約束。

由于地方舉債歸口到省政府統(tǒng)一發(fā)放政府債券，這樣市縣政府若要取得舉債計劃，一定會務實認真安排融資項目。而在“誰舉借、誰使用、誰償還”原則下，山東省政府要求各級政府出現(xiàn)償債困難時，要通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務。這些做法直接影響了市縣政府的經(jīng)濟利益乃至個人利益，會促使同級人大認真審議政府舉債規(guī)模和目的，而政府也會在償債方面做到合理規(guī)劃。

其二，抑制地方投資增長慣性。

一方面，通過省政府發(fā)債獲得的資金只能用于公益性資本支出或適度歸還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出；另一方面，融資平臺公司不能提供政府擔保，這在兩方面堵住了市縣政府舉債投資促增長的路子，從而使長期無法阻止的投資慣性得以慢下來。這也說明，唯有建立制度約束，才能解決政府重復進行低效投資的現(xiàn)實問題。

盡管山東省地方債務管理辦法具有積極意義，但政府在處理存量債務方面仍有諸多困難要面對，其中對于或有債務的甄別問題就是一個重要博弈方面。審計署公布數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府性債務總額為17.89萬億元。其中融資平臺公司債務達6.97萬億。若地方政府對部分平臺公司債務不認頭，可能導致債券市場黑天鵝事件頻發(fā)，這也會引起監(jiān)管層擔心。如何平衡好市場與政府利益，需要各方繼續(xù)博弈。

至于對市縣債務不救助的做法，雖具有積極意義，但實際上省政府依然會做好應急機制，避免市縣政府財政破產(chǎn)，因為債務危機畢竟會影響當?shù)胤�(wěn)定，甚至影響省級領導仕途。因此，“不救助”與其說是懲罰辦法，不如說是起到警告作用，如若出現(xiàn)地方債務危機，省政府仍會采取辦法相救。當然，不同的是，此番山東省做法實際儲備了更加務實的處理手段，一旦遇到危機預警，省政府不會考慮動用省級財政，而是通過強制對市縣政府資產(chǎn)進行出售來解決債務危機，即挖自己的肉，補自己的瘡，讓你自己心痛死。

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